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兴安盟基层动物防疫监督体系建设调研报告
录入时间:2011-10-18   出处:
 
 

兴安盟基层动物防疫监督体系建设调研报告

兴安盟机构编制委员会办公室

 

为了深入贯彻落实国务院和自治区以及盟行署关于推进兽医管理体制改革的实施意见精神,824日,盟编办与盟农牧业局动物卫生监督所组成联合调研组,就基层动物防疫监督体系建设情况,深入到扎赉特旗、科右前旗部分苏木乡镇开展专题调研。现将调研情况报告如下:

一、基本情况

   (一)动物防疫机构设置情况

1、盟旗两级动物防疫机构设置情况。根据国务院《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》(国发[200515号)、自治区人民政府《内蒙古自治区兽医管理体制改革方案》(内政字[2005346号)和盟行署《关于推进兽医管理体制改革的实施意见》(兴署字[200816号)精神,2008年盟机构编制委员会批复成立了盟和旗县市兽医局,均为管理兽医工作的行政机构。盟兽医局为盟农牧业局所属的科级内设机构,局长由盟农牧业局副局长兼任;旗县市兽医局为旗县市农牧业局(畜牧业局)的副科级内设机构,局长由农牧业局分管副局长兼任。2007年和2008年分别设立了盟和旗县市动物卫生监督所和动物疫病预防控制中心,均为隶属于盟和旗县市农牧业局的全额拨款事业单位。

2、苏木乡镇动物防疫机构设置情况。根据内蒙古党委办公厅、政府办公厅关于印发《兴安盟苏木乡镇机构改革试点方案》的通知(厅发[2006]34号)和关于印发《〈兴安盟苏木乡镇机构改革试点方案〉的调整意见》的通知(厅发[2010]49号)精神,全盟56个苏木乡镇(12个苏木,8个乡,36个镇)均按照“一乡一站”的原则设立了畜牧兽医站,为旗县市农牧业局的派驻机构,对其批复的“五定”方案中职责任务包括了动物防疫监督等相关职责。

根据自治区人民政府《内蒙古自治区兽医管理体制改革方案》(内政字[2005346号)和盟行署《关于推进兽医管理体制改革的实施意见》(兴署字[200816号)要求:“苏木乡镇动物卫生监督站为旗县动物卫生监督所的派出机构,要按照每个苏木(乡、镇)一个基层站的原则设立,名称统一为‘××旗(县、市)驻××苏木(乡、镇)动物卫生监督站’”。2008年,扎赉特旗、突泉县编委按照上述要求,将所属的苏木乡镇畜牧兽医站更名为动物卫生监督站,业务受旗县动物卫生监督所指导;科右前旗所属苏木乡镇畜牧兽医站增挂了动物卫生监督站牌子,增加了动物防疫监督等职责任务。但上述苏木乡镇畜牧兽医站只变更了名称和增挂了牌子,管理体制没有变,仍为旗县市农牧业局的派驻机构。

(二)动物防疫机构人员编制及实有人员情况

1、盟旗两级动物防疫机构人员编制及实有人员情况。盟直动物防疫机构人员编制共29名。其中:动物卫生监督所全额事业编制12名,实有人员13人(其中外聘1人)。动物疫病预防控制中心全额事业编制17名,实有人员17人。

全盟6个旗县市动物卫生监督所共有事业编制133名(全额事业编制125名,差额事业编制8名),实有人员152人(外聘5人)。其中:乌兰浩特市全额事业编制41名,实有人员55人;阿尔山市差额事业编制8名,实有人员11人(外聘3人);扎赉特旗全额事业编制15名,实有人员14人;科右前旗全额事业编制20名,实有人员24人(外聘2人);突泉县全额事业编制34名,实有人员33人;科右中旗全额事业编制15名,实有人员15人。  

全盟6个旗县市动物疫病预防控制中心事业编制108名(全额事业编制101名,差额事业编制7名),实有人员86名(外聘2人)。其中:乌兰浩特市全额事业编制10名,实有人员9人;阿尔山市差额事业编制7名,实有人员8人(外聘2人);扎赉特旗全额事业编制17名,实有人员15人;科右前旗全额事业编制17名,实有人员18人;突泉县全额事业编制24名,实有人员21人;科右中旗全额事业编制33名,实有人员15人。

2、苏木乡镇动物防疫机构人员编制及实有人员情况。全盟56个苏木乡镇畜牧兽医站(动物卫生监督站)全额事业编制228名,实有人员186名,其中:乌兰浩特市编制13名,实有人员6人;阿尔山市编制10名,实有人员10人;扎赉特旗编制39名,实有人员26人;科右前旗编制43名,实有人员35人;突泉县编制27名,实有人员18人;科右中旗编制96名,实有人员91人。另外,旗县市每个村(嘎查)都聘用了1-3名防疫员(较大的村聘用2-3名防疫员),全盟现有村级防疫员1632名。扎赉特旗为全面做好动物及动物产品的检疫工作,为全旗养殖小区大厂考录了126名兽医专业人员,并出台政策,对被养殖小区大厂聘用的人员每年补助500元。

二、存在的主要问题

从调研情况看,虽然我盟已基本建立了行政执法、技术支持与基层检疫相结合的动物防疫体制,在有效防范动物疫病和保障动物产品安全,维护社会稳定等方面做了大量工作,也取得了一定成效。但由于近年来,我盟动物流行疫病出现上升趋势,特别是布病、牛炭疽病等疫情近期在我盟时有发生,直接危害人民群众的生命和财产安全。现行的基层动物防疫体制明显不适应新形势、新任务的发展要求,在机构设置、队伍建设等方面仍存在一些薄弱环节,主要表现在以下几个方面:

(一)苏木乡镇动物防疫工作执法体制不顺,出现了执法不合法的问题

一是苏木乡镇畜牧兽医站不是合法的执法主体,却从事着动物检疫等执法性工作。《中华人民共和国动物防疫法》(以下简称《动物防疫法》)第八条规定:“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定,负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”。自治区人民政府《关于印发〈自治区兽医管理体制改革方案〉的通知》(内政字[2005346号)规定:“在自治区、盟市、旗县三级分别组建动物卫生监督所,归口同级兽医行政管理机构管理。主要职责是:依法实施动物防疫、动物及动物产品检疫、动物产品安全和兽药监管等行政执法工作。旗县兽医局按一乡一站设置畜牧兽医站(动物卫生监督站),作为旗县动物卫生监督所的派出机构”。根据上述规定,动物检疫等执法性工作应由旗县市级以上动物卫生监督所承担,但由于动物及动物产品检疫工作和动物防疫监督管理工作的重点在农村牧区,受人力、经费、时限等因素影响,单靠旗县市动物卫生监督所派员到所辖各苏木乡镇开展检疫工作根本难以适应工作需要,也无法有效完成繁重的检疫任务。而目前苏木乡镇畜牧兽医站不是旗县市动物卫生监督所的派出机构,从而导致目前苏木乡镇的动物检疫工作只能由不具备执法资格的苏木乡镇畜牧兽医站来完成,行政主体地位明显不合法,出现了执法却不合法的问题。二是苏木乡镇畜牧兽医站工作人员不具备执法资格,将导致基层动物防疫体系面临网破线断的局面《动物防疫法》中第四十一条规定:“动物卫生监督机构依照本法和国务院兽医主管部门的规定对动物、动物产品实施检疫。动物卫生监督机构的官方兽医具体实施动物、动物产品检疫。本法所称官方兽医,是指具备规定的资格条件并经兽医主管部门任命的,负责出具检疫等证明的国家兽医工作人员”。目前苏木乡镇在动物检疫工作中所出具的《动物检疫合格证明》,由旗县市动物卫生监督所一次性加盖本单位检疫专用章(按本计算)后,交由苏木乡镇畜牧兽医站工作人员在具体进行检疫时加盖自己名章签字完成。而苏木乡镇畜牧兽医站工作人员持有的是农业部和自治区法制办颁发的行政执法证和检疫员证,只具有检疫资格;旗县级以上兽医工作人员持有的是农业部和自治区法制办颁发的行政执法证和监督员证,只具有监督及罚没资格。200811日起开始实行的官方兽医管理制度,将检疫资格和监督资格并轨,官方兽医同时具有检疫资格和监督资格。也就是说,苏木乡镇畜牧兽医站工作人员不属于官方兽医,这就直接导致了没有执法资格的人员在执法,不符合《动物防疫法》的规定,一旦发生法律纠纷,必将会陷入被动局面。且由于苏木乡镇畜牧兽医站不是旗县市动物卫生监督所授权的合法执法主体,其工作人员又不具备官方兽医的执法资格,故凡是涉及到监督、管理、罚没等执法性工作,他们只能停滞于表面,很多实质性的执法监督检查工作都无法进行,严重阻碍了动物防疫监督工作的深入开展。国家层面已从200811日起开始实行官方兽医管理制度,并要求各省、市、自治区逐步推开。目前,内蒙古自治区还未出台官方兽医管理办法,因此暂时允许持有行政执法证和检疫员证的苏木乡镇畜牧兽医站的工作人员在《动物检疫合格证明》的“官方兽医签字”处签字盖章,但自治区官方兽医管理办法一但出台,按照有关规定,官方兽医只审批到旗县级,届时苏木乡镇的动物防疫、检疫等工作将因旗县市动物卫生监督所人员力量不足,苏木乡镇畜牧兽医站又不具备执法主体而导致网破线断的局面。

(二)苏木乡镇动物防疫机构职责任务不清,眉毛胡子一把抓,给工作带来一定难度

1、苏木乡镇畜牧兽医站(动物卫生监督站)承担的职责任务不统一。根据内蒙古党委办公厅、政府办公厅关于印发《兴安盟苏木乡镇机构改革试点方案》的通知(厅发[2006]34号)精神,旗县市农牧业局派驻苏木乡镇的畜牧兽医站,是集动物防疫、检疫、监督、动物疫情调查、监测、兽药监督管理和承担畜牧、饲料、草原等公益性职责任务的综合性机构。目前全盟6个旗县市编委批复的畜牧兽医站职责任务,有2个市的畜牧兽医站的职责任务中没有明确其“承担畜牧、饲料、草原”等公益性职责。

2、赋予畜牧兽医站(动物卫生监督站)承担的动物防疫、检疫、监督职责不能有效完成。各旗县市编委批复苏木乡镇畜牧兽医站(动物卫生监督站)的“五定”方案中,明确其动物防疫、检疫、监督职责任务为:“制定和实施本行政区域内动物疾病预防控制规划、计划、措施和应急预案;监督本行政区域内动物强制免疫、计划免疫和规模饲养场防疫措施等工作的落实;监督本行政区域内动物疾病控制和扑灭措施的落实,实施动物疾病防治技术的指导和培训;监管本行政区域内动物及其产品的生产、加工、流通等各环节的动物防疫及与之相关的公共卫生;承担本行政区域内动物流行病学调查、疾病监(检)测、普查、净化、疫情报告、防疫检疫统计报表等项工作;承担本行政区域内动物疫情、动物免疫档案、免疫标识等的管理使用”。通过调研我们了解到,苏木乡镇畜牧兽医站管理体制混乱。一是隶属关系不明确。根据《内蒙古党委办公厅、政府办公厅关于配套推进全区苏木乡镇机构改革试点工作的若干具体意见》(内党办发[2005]30号)规定:“对旗县派驻苏木乡镇的行政、事业机构实行旗县与苏木乡镇双重领导,以旗县管理为主,苏木乡镇管理为辅”。虽然各旗县市机构编制委员会批复的机构名称为“××旗(县、市)驻××苏木(乡、镇)畜牧兽医站,但在实际工作中,大部分畜牧兽医站成了苏木乡镇的事业单位,受旗县市农牧业局和其所属事业单位以及所在苏木乡镇的多重领导,承担着众多“婆婆”分配的各项工作任务,如动物防疫、检疫、监督、畜禽品种生产、配种、改良、饲料草种监管、草原建设、计划生育等。况且,虽然苏木乡镇畜牧兽医站已上划管理,并以旗县市业务主管局管理为主,但苏木乡镇畜牧兽医站仍要参与苏木乡镇的中心工作,形成了谁让干什么就干什么,有的是份内工作,有的不是份内工作,职责和任务不清,专业不专岗,工作任务繁重,最终是眉毛胡子一把抓,重点不突出,承担的职责任务不能有效完成。二是不少地方没有把动物防疫工作的公益性职责与经营性服务职责区分开来。如嘎查村级聘用的防疫员是动物防疫工作的主力军,然而这些防疫员因年龄、文化、技术水平参差不齐,且流动性大,队伍不稳定。有的地方采取“花钱买服务、养事不养人”的做法,把公益性防疫职责交给经营性实体承担,这就形不成科学的机制,甚至还会滋生“轻防重治”、“留病养医”的现象。三是个别地区存在苏木乡镇畜牧兽医站编制被挤占的问题。

(三)检疫员队伍发展不均衡

随着广大人民群众对畜产品质量安全要求的日益提高,我盟现有检疫员队伍难以适应形势发展需要。全盟苏木乡镇现有67个左右集贸市场、627个产地检疫报检点、11个城区农贸市场、46个屠宰场,866个养殖小区,仅靠目前在岗的220名(其中有130人还不具备执法资格)检疫人员来把好畜产品安全关口,责任重大。特别是全盟各旗县市检疫员队伍发展又不均衡,如扎赉特旗属于半农半牧旗,总面积1.1万平方公里,总人口39.9万人,牲畜总头数200万头只,旗直动物防疫机构人员编制32名,实有人员29人;而突泉县属于农业县,总面积0.49万平方公里,总人口31.46万人,牲畜总头数72万头只,县直动物防疫机构人员编制58名,实有人员54人;科右中旗属于牧业大旗,总面积1.56万平方公里,总人口26.4万,牲畜总头数196万头只,旗直动物防疫机构人员编制48名,实有人员30人,其中旗动物卫生监督所只有15名编制。旗县市动物卫生监督所除需完成旗县市本级业务工作以外,再派到各苏木乡镇开展动物防疫、检疫等执法性工作难度较大。长期超负荷工作,市场多、检疫监管任务重而检疫力量不足,加之公益性职责与经营性服务职责分离不清,人员素质参差不齐,科学的管理机制又没有建立起来,产生漏查疏检的问题,使检疫、监督公平、公正的作用难以发挥,更谈不上发挥“以监促检”的作用。

(四)村级防疫员待遇低,工作繁重,思想不稳定,工作积极性、主动性难以调动

200811月国家财政部、发改委联合下发通知,从200911起取消了畜禽及畜禽产品的防疫费,减轻了农牧民的负担,但由于村级的防疫人员既不是公务员,又不是事业单位的工作人员,只能享受到中央财政3000元的防疫员补贴,有的苏木乡镇根据村(嘎查)牲畜头数的多少,考虑村防疫员的工作量再补助一部分,但我盟收入最高的村防疫员也只能达到4500-5000/年,且村级防疫员的人身安全难以保障,很多村级防疫员都在给畜禽免疫或打耳标时被犬咬、猪踢、牛顶等,甚至有的还被感染上布病、口蹄疫等疾病,待遇低下以及工作条件差、基础设施缺乏,直接影响其工作的积极性和主动性,导致工作情绪低落,队伍不稳定。更为严重的是,由于村级防疫员收入低、待遇差、缺乏必要的社会保障,且工作难度大,防控压力重,工作环境差,导致愿意从事这份工作的基本都是一些学历层次低、年龄偏大的当地村民,而懂技术、有知识的年轻人不愿意从事这份工作,造成村级防疫员队伍后继无人,后备力量严重匮乏。

(五)基层动物防疫基础设施建设水平低,制约着动物防疫工作的正常开展

抓好苏木乡镇畜牧兽医站建设是强化重大动物疫病防控的基础。近年来,国家虽然投入资金对苏木乡镇畜牧兽医站进行改建,但由于资金投入不足,加上地方财力有限,配套资金难以到位,苏木乡镇畜牧兽医站改扩建项目的效果甚微,面貌改观不大,有的苏木乡镇畜牧兽医站没有业务用房,仍然和苏木乡镇政府挤在一起。且苏木乡镇畜牧兽医站的防疫、检疫、诊断等设施简陋,缺乏必要的器械,工作手段普遍落后,一定程度上制约着动物防疫工作的开展。

三、几点建议

苏木乡镇动物卫生监督机构存在的种种问题,已不同程度地影响了我盟的动物防疫工作和畜牧业的发展,推进兽医管理体制改革,加强基层动物防疫监督体系建设势在必行。

(一)深刻认识我盟动物防疫体系建设的重要性和必要性,增强推进基层兽医管理体制改革的紧迫感

目前全盟牲畜总头数达到826.8万头只。其中:牲畜出栏522.2万头只;生猪年饲养量134.7万头,出栏158万头;肉牛年饲养量   48.5万头,出栏22万头;肉羊年饲养量610.7万只,出栏331.9万只;2010年,畜产品年产量达到肉类17.8万吨,鲜奶23万吨,毛绒1.3万吨,禽蛋1.87万吨。全盟建有生猪养殖小区161个,奶牛养殖小区104个,肉牛养殖小区148个,肉羊养殖小区331个,禽类养殖小区122个。全盟畜牧业增加值占农牧业增加值的比重达到46%。强化动物防疫体系建设是确保我盟畜牧业安全,保障畜产品有效供给,促进农民增收的需要。强化动物防疫体系建设是提高我盟畜产品质量安全水平和市场竞争力的重要保障。当前,国家对食品安全十分重视,产品质量安全标准不断提高。只有加强动物防疫工作,有效降低重大动物疫病的发病率,才能提高畜产品安全水平,才能提高我盟畜产品在市场上的竞争力。强化动物防疫体系建设是维护人民群众身体健康和生命安全的迫切需要。动物防疫工作是公共卫生工作的重要组成部分,我国现有的200多种动物传染病和150多种动物寄生虫病中,已知可以传染给人的有160多种。如果不能及时有效地控制和扑灭,必然会给公共卫生安全带来威胁,甚至危及人民群众健康和生命安全。强化动物防疫体系建设是确保国民经济持续快速发展和维护社会稳定的需要。重大动物疫病的发生和流行,不仅直接影响畜牧业的发展,而且还会对食品加工业、饲料工业、旅游业等相关产业造成影响。因此,推进基层兽医管理体制改革,加强动物防疫体系建设,是事关全局的大事,必须引起高度重视。

(二)进一步认真贯彻国家关于兽医管理体制改革的意见精神,深入推进我盟基层动物防疫监督体系建设

根据国务院、自治区政府兽医管理体制改革的要求,结合我盟实际,在机构编制方面做好如下工作。一是理顺苏木乡镇动物防疫监督工作体制。根据《动物防疫法》、自治区人民政府《内蒙古自治区兽医管理体制改革方案》(内政字[2005346号)、盟行署《关于推进兽医管理体制改革的实施意见》(兴署字[200816号)和盟行署办《关于进一步加强动物卫生监督工作的通知》(兴署办发电[201067号)精神,从动物防疫工作实际出发,在各旗县市派驻苏木乡镇的畜牧兽医站对外增挂动物卫生监督站牌子,实行一个机构,两块牌子。动物卫生监督站为旗县市动物卫生监督所的派出机构,代表旗县市动物卫生监督所在辖区内依法实施动物防疫、动物及动物产品检疫、动物产品安全和兽药监管等行政执法工作。二是规范职责任务。按照国务院、农业部、自治区政府兽医管理体制改革的意见精神,结合我盟实际,规范苏木乡镇畜牧兽医站(动物卫生监督站)职责任务如下:制定和实施辖区内动物疫病预防控制规划、计划、措施、应急预案;监督辖区内动物强制免疫、计划免疫和规模饲养场防疫措施等工作的落实;监督辖区内动物疫病控制和扑灭措施的落实,实施动物疫病防治技术的指导和培训;监管辖区内动物及其产品的生产、加工、流通等各环节的动物防疫以及与之相关的公共卫生行为;承担辖区内动物流行病学调查、疫病监(检)测、普查、净化、疫情报告、防检疫统计报表等项工作;承担辖区内兽药、预防用生物制品等与畜产品卫生安全相关的监管工作;承担辖区内动物疫情、动物免疫档案、检疫书证、免疫标识等的管理和使用;组织实施辖区内动物及动物产品检疫;承担畜牧、饲料、草原等公益性职责;承担旗县市动物卫生监督所、动物疫病预防控制中心及农牧业局相关业务部门交办的其他工作任务。三是明确隶属关系及人员编制。根据《内蒙古党委办公厅、政府办公厅关于配套推进全区苏木乡镇机构改革试点工作的若干具体意见》(内党办发[2005]30号)规定,明确苏木乡镇畜牧兽医站(动物卫生监督站)分别受旗县市农牧业局、动物卫生监督所和苏木乡镇人民政府的领导,以旗县市农牧业局和动物卫生监督所管理为主,苏木乡镇人民政府管理为辅。动物疫病预防、监测、动物疫情控制、扑灭、管理等工作受旗县市动物疫病预防控制中心指导,畜牧、饲料、草原等公益性职责任务受旗县市农牧业局相关业务部门指导。苏木乡镇畜牧兽医站(动物卫生监督站)的人员编制划入旗县市动物卫生监督所管理。

()采取有效措施,切实加强村级动物防疫员队伍建设

一是制定和完善加强村级动物防疫员队伍管理的政策规定。根据《动物防疫法》和2009年“中央一号文件”规定:“各级人民政府应当采取有效措施,加强村级防疫员队伍建设”。建议盟旗两级政府畜牧兽医管理部门要抓紧制定和完善加强村级动物防疫员队伍管理的实施细则和方案,要在明确村级动物防疫员的法律身份和地位以及工作职责的基础上,加快制定改善村级动物防疫员队伍的收入待遇、社会保障等方面的相关措施,确保队伍稳定。二是加大经费投入,完善防疫员补贴制度。各级政府要把村级动物防疫员队伍工作经费纳入年初工作预算中去,要积极向上级有关部门反映村级动物防疫员的现状和存在问题,大力争取各级财政的支持。同时仍然要完善和修订防疫员补贴制度,要结合本地区实际,提出切实可行更加科学的补贴措施。至少要保证每一名村级防疫员在聘用期内补助标准不低于当地当年最低工资标准,所需经费可由各级财政按一定比例承担。三是要与有关部门加强协调,努力解决社会保障问题。作为村级动物防疫员最关心也是最突出的问题,解决社会保障问题是完善村级动物防疫员队伍建设的最关键的措施,也是最有效的措施,只有解决了防疫员的这个后顾之忧,才能真正稳定这支队伍,然后在提高收入稳定待遇的前提下,积极招收后备队伍,为我盟动物防疫工作充实新鲜血液。四是加大技术培训力度,建立后备兽医制度。针对现有村级动物防疫员队伍年龄老化,文化水平低下,接受新技术能力差的问题,积极组织盟旗两级动物疫病预防控制中心等技术部门加强对现有村级动物防疫员的业务培训和技术指导,帮助村级动物防疫员更新知识,提高其学习和掌握新技术的能力。同时要注重对后备人才的摸底统计和业务培养,建立一支老中青相结合的,结构优化素质高,能为全盟动物疫病防控作出更大贡献的村级动物防疫员队伍。

(四)积极争取项目和资金,继续加大基层动物防疫基础设施建设力度

苏木乡镇畜牧兽医站(动物卫生监督站)是基层动物防疫的主要力量,各级政府和畜牧兽医主管部门要着力强化基础设施建设,应逐步加大对苏木乡镇畜牧兽医站(动物卫生监督站)基础设施建设的投入力度,要按照统一规划、统一设计、统一标准的要求,使每个苏木乡镇畜牧兽医站(动物卫生监督站)的业务用房达到规定标准,做到有办公室、会议室、疫苗冷藏室、检疫检验室、防控物资储备室等。但由于我盟地方财力有限,配套资金难以落实,建议可采取一次规划,分步实施的方法,确保建设一个成功一个,争取做到一次建设,永久使用。

                                

                                     

 
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